Niedawno prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Ta zmiana była w ogóle konieczna, czy można było z nią zaczekać? A może należało pójść dalej i stworzyć zupełnie nową ustawę, która by kompleksowo regulowała proces inwestycyjny – kodeks architektoniczno-budowlany?

Wprowadzone zmiany należy oceniać pozytywnie, ponieważ jest to krok w stronę porządkowania i upraszczania procesu budowalnego. To dobrze, że rządzący dostrzegają potrzebę zmian i starają się rozwiązywać problemy, jakie pojawiają się podczas stosowania przepisów prawa. Oczywiście można próbować stworzyć zupełnie nowe przepisy, ale ich przygotowanie wymaga czasu. Dla jasności – mówię tutaj o dobrym przygotowaniu, a nie tylko „wyprodukowaniu” nowych przepisów. Należy mieć na uwadze, iż rzeczony kodeks regulowałby materię złożoną nie tylko z przepisów samego Prawa budowalnego, ale i takich ustaw jak: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o gospodarce nieruchomościami, czy też tzw. specustaw, które regulują przede wszystkim materię nabywania nieruchomości w związku z realizacją inwestycji publicznych.

Bardzo szeroka materia.

Zgadza się. To materia regulowana różnymi przepisami. W kręgach nauki pojawiały się już wcześniej pomysły np. włączenia niektórych kwestii uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami do Kodeksu Cywilnego. Zanim zaczęto mówić o kodeksie urbanistyczno-budowalnym, zastanawiano się także nad kwestią zebrania wszystkich przepisów wspomnianych specustaw do jednego aktu normatywnego. Jako prawnik praktyk dostrzegam ogrom pracy, którą należałby wykonać, aby stworzyć dobre przepisy w tej materii. Pracuję w nieruchomościach od 15 lat i na prawo budowalne patrzę dużo szerzej, nie tylko przez pryzmat samych przepisów tego prawa, ale i innych przepisów dotyczących nieruchomości. W czasach gdy odbywałem praktyki w celu uzyskania państwowej licencji zarządcy nieruchomości, wykładowca zaszokował nas słuchaczy stwierdzeniem, że aby być dobrym, należy znać około 140 aktów normatywnych. Powtarzam to teraz przy różnych okazjach. Dla laika może się to wydawać przesadą, jednak należy pamiętać, że nieruchomości to bardzo złożona dziedzina, której mogą dotyczyć bardzo różne przepisy – nie tylko te stricte dotyczące nieruchomości.

Czyli patrząc na prawo budowalne, powinno się patrzeć z bardzo szerokiej perspektywy?

Dokładnie tak. Przecież prawo budowlane to nie tylko wbicie łopaty czy postawienie budynku, ale materia silenie zakorzeniona w prawie cywilnym, a zwłaszcza w prawie własności. Prawo zabudowy jest swoistą emanacją prawa własności – wynika ono z uprawnień przysługujących właścicielowi. Dla jasności, uprawnienia te nie są nieograniczone, zresztą jak samo prawo własności. Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., zagwarantowane inwestorowi prawo zabudowy równoważone jest, wynikającą z różnorakich przepisów, ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego. Ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym mienia publicznego. Ochrona interesu ogółu jest w pełni uzasadniona również w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności. Ta sama regulacja potwierdza prawo państwa do wydawania przepisów, które wedle jego oceny są konieczne, by korzystanie z własności odbywało się zgodnie z interesem powszechnym. Widzimy zatem, iż przygotowanie nowych przepisów dotyczących procesu inwestycyjnego nie jest łatwe, ponieważ trudno idealnie wyważyć interesy wszystkich – interesy właściciela nieruchomości zabudowanej, właścicieli nieruchomości znajdujących się wokół, a także interes publiczny. Znalezienie złotego środka nie jest łatwe.

W takim razie jak go osiągnąć?

W mojej ocenie należy ustalić priorytety. Czy priorytetem jest szybkość inwestycji, czy też ochrona interesów osób trzecich, np. właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jako wieloletni pracownik administracji publicznej i propaństwowiec uważam, że nie powinno się też zapominać o ochronie interesu publicznego. Należy bowiem pamiętać, iż dobro państwa nie powinno być czymś teoretycznym. Konstytucja RP już na samym początku, w art. 1, stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Świadczy to o wadze, jaką ustawodawca przykłada do tej kwestii.

Czy realne jest pogodzenie interesów wszystkich?

Może nie zawsze jest to możliwe, ale nie można z góry zakładać, że się to nie uda. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że stosowane przez ustawodawcę odwołanie do ważnego interesu publicznego, nie oznacza pełnej swobody określania rodzaju chronionego interesu. Przy jego ustalaniu muszą być uwzględniane regulacje konstytucyjne i hierarchia wartości wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Czym jest ten interes publiczny w prawie budowalnym?

To na przykład ład architektoniczno-przestrzenny, bezpieczeństwo osób korzystających z nieruchomości, a także bezpieczeństwo osób trzecich.

Co zmienia ostatnia nowelizacja Prawa budowalnego i kiedy wchodzą w życie nowe przepisy?

Zmienia się definicja obszaru oddziaływania obiektu budowalnego. Wprowadzono zmiany w zakresie uzyskiwania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ustawodawca zmodyfikował zasady sporządzania projektu budowlanego. Doprecyzowane zostały sprawy związane z prowadzeniem postępowania kwalifikacyjnego dla osób ubiegających się o uprawnienia budowlane. Wskazana została długość praktyki wymagana do uzyskania specjalizacji w ramach posiadanych uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Od nowa wskazano obiekty, których budowa wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy określają budowy zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę bez określenia, czy dana budowa podlega zgłoszeniu. Innymi słowy, nastąpiło uproszczenie przepisów. Aby zagwarantować pewność w zakresie praw nabytych na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie będzie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli na jej podstawie zostało zrealizowane zamierzenie budowlane, a od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat, a w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Uchwalona nowelizacja wprowadza ponadto pewne uproszczenie w zakresie legalizacji obiektów budowalnych. Zdecydowana większość przepisów nowelizacji wejdzie w życie w terminie sześciu miesięcy od daty ogłoszenia, czyli 19 września 2020 r.

Czy obecna sytuacja związana z koronawirusem będzie miała wpływa na rynek budowalny, a także na legislacje z tym rynkiem związane?

Wpływ ten na pewno już jest, chociażby dlatego, że cześć pracowników przebywa na zwolnieniach. Na razie trudno powiedzieć, jaki ten wpływ będzie w dłuższej perspektywie czasowej. Niemniej pocieszającym jest fakt, iż nieruchomości są traktowane jako pewna lokata kapitału, nawet podczas kryzysów, gdy ich ceny mogą ulec obniżeniu. Poza tym należy pamiętać, że szeroko rozumiana branża budowlana obejmuje także utrzymanie obiektów budowalnych (przebudowy, remonty, modernizacje, konserwacje, przeglądy), a także ich rozbiórki. W mojej ocenie dla fachowców w tej branży pracy nie powinno zabraknąć.
Odnosząc się zaś do kwestii legislacji, należy zauważyć, iż podejmowane są próby zniwelowania skutków epidemii i wynikających z niej ograniczeń poprzez przygotowywanie nowych przepisów. To dobry kierunek. Mam nadzieję, że wprowadzone rozwiązania okażą się wystarczające. Wiem z rozmów z moimi znajomymi pracującymi dla rządu, że intensywnie pracują nad rozwiązaniami ułatwiającymi funkcjonowanie przedsiębiorców, np. w kwestiach podatkowych. Trzymam za nich kciuki, aby ich pomysły znalazły wyraz w kolejnych aktach normatywnych.

Jarosław Kowszuk
Prawnik, ekspert w dziedzinie nieruchomości i prawa budowlanego, licencjonowany zarządca nieruchomości. Pracownik administracji samorządowej, kierownik w Zakładzie Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, dyrektor Departamentu Prawnego Centrum Rzeczoznawstwa Budowlanego. Doktorant na Wydziale Prawa i Administracji UW, wykładowca i szkoleniowiec. Od ponad 10 lat publikuje na łamach miesięcznika branżowego „Administrator i Menadżer Nieruchomości”.