To, co dzieje się w ostatnich kilku latach ze zmianami podatkowymi, a szczególnie już ostatnie zamieszanie z Polskim Ładem musi skłaniać do pogłębionej refleksji nad tym, w jaki sposób zwiększyć gwarancje stabilności i ochronę praw podatników w polskim systemie prawnym. To zaś z kolei prowadzi do konstatacji, że reforma polskiego systemu podatkowego musi zacząć się od samych fundamentów.
W tym celu potrzebna jest jednak albo zmiana Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albo uchwalenie kodeksu podatkowego, którego jedną z najważniejszych części powinny stać się zasady stanowienia prawa podatkowego – zasady obejmujące także procedurę uchwalania ustaw podatkowych w sposób chroniący słuszne prawa obywateli.
Od razu powiedzmy sobie jednak jasno, że regulacje rangi kodeksowej nie stanowią dostatecznych gwarancji długookresowej niezmienności przyjętych w nich reguł.
Zgodnie z obowiązującą Konstytucją, w Polsce kodeks niczym nie różni się od każdej innej ustawy. W swoim katalogu źródeł prawa, Konstytucja nie wyróżnia takiego aktu prawnego. Z konstytucyjnego punktu widzenia, kodeks to nadal ustawa – jak każda inna. Z punktu widzenia celu, który powinien być osiągnięty, niedoskonałość takiego statusu regulacji kodeksowych polega na tym, że obecnie kodeksy zmieniane są równie łatwo i równie niefrasobliwie, jak inne – zdawałoby się, że o mniejszej randze – ustawy. Budowanie fundamentów zasad stanowienia prawa podatkowego w tej formie nie daje zatem obywatelom dostatecznych gwarancji długookresowej stabilności takich rozwiązań.
Warto zauważyć, że w niektórych systemach prawnych pozycja kodeksów bywa wyższa niż pozycja zwykłych ustaw, wskutek czego przepisy innych ustaw sprzeczne z kodeksem podlegają uchyleniu. Nie byłoby wcale złym rozwiązaniem, gdyby i w Polsce taki status kodeksom nadać. Jak dotąd takich pomysłów jednak nie ma. A próba kodyfikacji podstaw prawa podatkowego w ramach nowej Ordynacji podatkowej, najwyraźniej zakończyła się totalnym niepowodzeniem.
Normy kodeksowe, nawet jeśli są równe innym ustawom, mają jednak szczególne znaczenie ze względu na kompleksowość normowanych spraw i proces interpretacji przepisów. Innymi słowy, wynikające z takich aktów prawnych regulacje to zawsze lepsza gwarancja praw obywateli niż całkowity brak uregulowań.
Z obowiązującymi obecnie konstytucyjnymi uregulowaniami podatkowymi jest z kolei ten problem, że bezpośrednio o podatkach Konstytucja mówi niewiele. Poświęca im zaledwie trzy artykuły. Pierwszym jest artykuł 84 Konstytucji, który stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Drugim artykuł 217, który przewiduje, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Trzecim artykułem, na który musimy zwrócić uwagę jest art. 123 Konstytucji, który uniemożliwia uznanie projektu ustawy podatkowej za pilny (co skróciłoby czas, jaki Senat ma na jej rozpatrzenie do 14 dni, a prezydentowi czas na jej podpisanie do 7 dni).
Opierając się na doświadczeniach zebranych w okresie obowiązywania Konstytucji – a szczególnie w kilkunastu ostatnich latach, w których doszło do wyjątkowej inflacji prawa – musimy sobie jasno powiedzieć, że taki zakres regulacji konstytucyjnych jest niewystarczający i nie buduje właściwych podstaw pod stanowiony przez polityków system podatkowy, pozostawiając im zbyt wiele swobody w obszarze, który ma fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania nie tylko państwa, ale i każdego obywatela.
Jedyną gwarancją w zakresie stanowienia prawa podatkowego jest dziś wynikająca z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada, że zmiany podatkowe (a i to tylko w zakresie podatku dochodowego) niekorzystne dla podatników powinny być wprowadzone nie później niż do końca listopada. Co daje podatnikom raptem miesiąc na przygotowanie się do tychże zmian – przede wszystkim zaś na zrozumienie, najczęściej niełatwych w sferze werbalnej, przepisów.
W przypadku tak skomplikowanej materii jak podatki, taki okres jest niewystarczający i w wielu przypadkach prowadzi wprost do podważenia zaufania obywateli do organów państwa. To stąd bierze się powszechne przekonanie, że podatki są formą „okradania” przez państwo obywateli z ich uczciwie zarobionych pieniędzy – przekonanie, że państwo działa z zaskoczenia i stara się ukryć przed podatnikami niekorzystne dla nich zmiany lub wręcz w uchwalanych przepisach zastawiać na obywateli „pułapki”, czyli najzwyczajniej stara się wprowadzić obywateli w błąd po to, by móc wycisnąć z nich więcej pieniędzy.
Tymczasem system powinien być zbudowany w taki sposób, aby obywatele mieli wewnętrzne przekonanie, że państwo postępuje z nimi w tej sferze w sposób otwarty i uczciwy, zaś płacone podatki są niczym innym jak składką na realizację wspólnych, społecznie pożądanych celów.
Oczywiście uregulowania rangi konstytucyjnej nie mogą mieć zbyt szczegółowego wymiaru. Powinny jedynie wyznaczyć pewne ogólne ramy i ograniczenia wiążące rządzących w relacjach z podatnikami-obywatelami.
Wydaje się, że wprowadzenie prostych zasad, zgodnie z którymi zmiany dotyczące podatków osobistych Polaków musiałby być znane np. na pół roku przed ich wejściem w życie, nie byłoby złym rozwiązaniem. W istocie dla poprawy jakości prawa podatkowego, a także ukształtowania właściwej ochrony praw obywateli, Konstytucja powinna narzucać roczny tryb prac nad każdą zmianą podatkową, wynikiem której byłaby zmiana wysokości obciążeń podatkowych. Rząd powinien być zobligowany do przedstawienia zamierzonych zmian najpóźniej do końca stycznia roku poprzedzającego rok ich wprowadzenia. Okres konsultacji powinien trwać dwa miesiące, a okres prac parlamentarnych powinien być nie krótszy niż kolejne dwa miesiące, z obowiązkiem publikacji uchwalonych zmian nie później niż do końca czerwca danego roku.
Takie zmiany stanowiłyby, moim zdaniem, wyraźne i niepodważalne gwarancje stabilności zasad opodatkowania, które państwo zapewniałoby swoim obywatelom w zamian za ciążący na nich konstytucyjny obowiązek ponoszenia ciężarów na jego rzecz. Ich wprowadzenie powinno być zaś jednym z fundamentów programów wyborczych.
Dopiero bowiem po ukształtowaniu fundamentów dotyczących uczciwych zasad stanowienia prawa podatkowego, można będzie myśleć o budowie nowoczesnego, sprawiedliwego i opartego na solidaryzmie społecznym systemu podatkowego.
Na zakończenie warto jeszcze zaznaczyć, że w tym, że polski system podatkowy wygląda tak, jak wygląda, a jego reguły są stanowione w sposób urągający jakiekolwiek przyzwoitości, dużo jest także naszej winy. Jako obywatele, przez lata daliśmy się przekonać, że nie mamy żadnego wpływu na to, jak system ten wygląda i w konsekwencji, że musimy biernie godzić się na to, co zostaje nam narzucone przez polityków sprawujących władzę. To jednak przeświadczenie nieprawdziwe. Nadal głos w sprawie tego kto rządzi i jak zostanie rozliczony z efektów tych rządów jest w naszych rękach. Ostateczna decyzja należy do nas, nawet jeśli możemy ją podejmować tylko raz na cztery lata przy urnie wyborczej. Ważne jest byśmy nauczyli się ją systematycznie podejmować i stali się wobec naszych politycznych reprezentantów bardziej wymagający, co oznacza również to, że już na etapie składania obietnic wyborczych bardzo dokładnie powinniśmy ich odpytywać o te elementy programów, które odnoszą się bezpośrednio do naszych kieszeni, z których ich działalność polityczna i państwowa jest przecież finansowana.
