O ile krajowa gospodarka – uśredniając – ma się nieźle, o tyle wskaźnikiem, który stanowi dziś największy hamulec rozwoju jest fatalna, na tle unijnej konkurencji, stopa inwestycji (rozumiana jako relacja nakładów brutto na środki trwałe do PKB). W ostatnim badanym okresie wyniosła 16,7 proc. Mało tego, prognozy pokazują, że w 2025 r. może ona oscylować wokół wartości 16,4 proc. Sytuuje nas to w ogonie państw UE.
Luka się pogłębia
Za nami także rekordowy rok w kontekście skali zamykanych i zawieszanych działalności gospodarczych. Samych tylko jednoosobowych działalności gospodarczych zamknięto w ubiegłym roku – według danych CEIDG – o 3 proc. więcej niż rok wcześniej, czyli o około 200 tys. Łącznie zawieszono w kraju także funkcjonowanie 373 tys. podmiotów – to z kolei o 7 proc. więcej niż przed rokiem. Do tego luka pomiędzy zawieszanymi i likwidowanymi a nowo zakładanymi firmami z roku na rok się pogłębia. Słowem – nie jest lekko.
Niepokojące wnioski płyną z przeprowadzonego przez Związek Przedsiębiorców i Pracodawców najnowszego badania „Bariery prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce”. 59 proc. badanych wskazało, że to wysokie koszty są dla nich przeszkodą nie do przeskoczenia. 46 proc. firm uznało za ważną barierę wysokie podatki, 28 proc. martwi urzędnicza samowola, ale w oczy rzucają się także trudności wynikające wprost z karykaturalnego przebiegu i jakości procesu legislacyjnego. Otóż 46 proc. pytanych firm wskazało, że przeszkodą w funkcjonowaniu jest niestabilność prawa. 40 proc. uznało, że kłopotem są – będące pochodną legislacji – nadmiarowe obowiązki biurokratyczne.
Tony papieru
Trudno się dziwić wynikom badania, gdy przyjrzymy się wyliczeniom poczynionym przez ekspertów Grant Thornton w kolejnej edycji „Barometru Prawa”. Mimo czynionych od lat zapowiedzi dotyczących uproszczeń prawa, nic się w tej kwestii nie zmienia. Wręcz przeciwnie. W 2022 r. w życie weszły akty prawne o objętości o 52 proc. większej niż w roku 2021. Zakładając teoretycznie, że ktoś pokusiłby się o heroiczny wyczyn przebrnięcia przez wszystkie strony legislacyjnych publikacji, czekałaby go lektura 31 745 stron tekstu.
Średnio, jak szacuje Grant Thornton, lektura zajęłaby 2 godziny 10 minut każdego dnia. Prawo trzeba jeszcze zrozumieć, zapamiętać i zaimplementować. Mało? O ile w roku 2012 vacatio legis dla ustaw wynosiła średnio 53 dni, a dla rozporządzeń 20 dni, o tyle w 2022 r. nastąpiło nagłe przyspieszenie. Czas między publikacją a wejściem przepisów w życie wynosił już 31 dni dla ustaw i średnio… 7 dni dla rozporządzeń. Gdybyśmy filozoficznie chcieli podejść do kwestii spadku jakości stanowionego prawa, to na nic. Znów kluczowa jest tu arytmetyka. Przed dekadą uchwalenie ustawy zajmowało parlamentowi niemal 150 dni. W 2021 r. było to już średnio 85 dni, a w roku 2022… 75 dni. W 2022 r. ustawy o charakterze gospodarczym były także o 21 proc. dłuższe niż rok wcześniej.
Warto się przy tym głęboko zastanowić nad sensem usilnego komplikowania życia obywatelom. Musimy zmienić styl uprawiania polityki i stanowienia prawa. Jeśli chcemy zachęcić Polaków do zakładania firm, skutecznie walczyć ze skalą likwidacji i zawieszania działalności gospodarczych, jeśli chcemy stymulować inwestycje krajowe i zagraniczne, musimy okiełznać legislacyjne ciemne labirynty. Stabilność i przewidywalność otoczenia prawno-regulacyjnego to jeden z podstawowych elementów niezbędnych do ustawicznego rozwoju krajowych przedsiębiorstw. Tymczasem prawo w Polsce zmienia się zbyt często, a przedsiębiorcy mają zdecydowanie za mało czasu na dostosowanie się do nowych regulacji. Zaufanie firm do państwa pozostaje zatem ograniczone, a to przekłada się na spadek potencjału inwestycyjnego.
Jest co naprawiać
Nie jest tak, że procesu stanowienia prawa w Polsce nie da się połatać. Da się, wymaga to jednak chęci i zdecydowanych działań – nomen omen – legislacyjnych.
Podstawową bolączką krajowej legislacji są jej nieprzewidywalność i brak transparentności. Wynikają one z kilku czynników. Po pierwsze – o czym była już mowa – przedsiębiorcy torpedowani są prawem, które nie dość, że procedowane jest ekspresowo, a przy tym niedbale, to wchodzi w życie przy minimalnym okresie vacatio legis. Po drugie, kiedy tylko istnieje taka „uzasadniona potrzeba” (a dzieje się tak w przypadku wielu kontrowersyjnych – choć nie tylko – aktów prawnych) proces stanowienia prawa jest bajpasowany za pomocą tak zwanych wrzutek poselskich, które stosuje się, aby ominąć niewygodny proces konsultacyjny (przypomnijmy sobie tu choćby próbę opodatkowania „zrzutek” na chore dzieci). Do tego dodać należy hiperinflację aktów prawnych, w której szaremu Kowalskiemu połapać się jest co najmniej trudno. Trudno, bo np. w 2021 r. ustawy i rozporządzenia zmieniano 1735 razy. W roku 2023 w Dzienniku Ustaw opublikowano 2824 pozycje, co zbliża nas do rekordów z lat 2004 i 2022, kiedy było ich 2868.
Szkodliwa nadgorliwość
Ustaw i rozporządzeń może być po prostu mniej, wystarczy tu okiełznać pewną manierę dotyczącą nadregulowania wszelkich aspektów życia gospodarczego. Widoczne jest to szczególnie w przypadku implementowania przepisów prawa Unii Europejskiej, które – naprawdę! – można zaszczepiać na krajowym podwórku bez zbędnych ozdobników, a przy minimalnym, a przecież wystarczającym zaangażowaniu. To sztucznie narzucany pośpiech i nadgorliwość są główną przyczyną faktu, że wiele projektów ustaw czy rozporządzeń było w ostatnich latach przygotowanych wprost z naruszeniem przepisów legislacyjnych.
Dobrym kierunkiem jest tu zapowiadane przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii wprowadzenie realizowanej z powodzeniem w krajach Europy Zachodniej zasady „obowiązek za obowiązek”. Oznacza to, że nowe obowiązki nakładane na przedsiębiorców mają być równoważone likwidacją przepisu o podobnej „wadze”. Słuszny kierunek, ale to wciąż mało. Idealnym scenariuszem, który zresztą od lat postulowany jest przez środowiska biznesowe, byłoby wprowadzenie zasady, w myśl której akty prawne o charakterze gospodarczym wchodziłyby w życie wyłącznie 1 stycznia danego roku.
Zdaniem przedsiębiorców – i trudno odmówić im racji – każdy „gospodarczy” dokument legislacyjny obowiązkowo posiadać powinien ocenę skutków regulacji. Przeprowadzenie odpowiedniej oceny wpływu regulacji daje możliwość precyzyjnego, celnego zidentyfikowania możliwych problemów wymagających interwencji legislacyjnej, poprawy skuteczności i efektywności stanowionego prawa, a także daje nadzieję na ograniczenie inflacji prawa z uwagi na wprowadzenie regulacji, która jest przemyślana i po prostu działa. Wymarzony scenariusz zakładałby także przesłanie OSR (ocena skutków regulacji) celem jego weryfikacji lub stworzenia do certyfikowanej jednostki zewnętrznej – niezależnej (na tyle, ile to możliwe) od ośrodka władzy.
Odrobina dobrej woli
Proces legislacyjny dotyczący tak istotnych z punktu widzenia gospodarki kwestii jak funkcjonowanie firm – choć docelowo zmiana powinna mieć maksymalnie szeroki charakter – poprzedzony winien być rzetelną dyskusją w sejmowych i senackich komisjach, zapowiadanych z uregulowanym, jednoznacznym, nienaruszalnym terminem, tak by uniknąć procedowania „po nocach”, do czego – zdawać by się mogło – przywykliśmy i co chyba nie robi już na nikim większego wrażenia.
Ucywilizowania wymaga również kwestia dopuszczania do głosu podczas posiedzeń także partnerów społecznych, którzy powinni wreszcie zyskać możliwość regularnego aktywnego udziału w tworzeniu prawa poprzez prezentację swoich pomysłów, idei, propozycji kierunkowych zmian. Transparentność procesu legislacyjnego byłaby wyższa, gdyby ustanowiony został obowiązek publikowania w formie cyfrowej wszystkich poprawek, które pojawiły się w toku prac komisji.
Wszystkie wymienione elementy, choć wskazać można ich znacznie więcej, to nietrudne do wprowadzenia kroki. Nie wymagają one ogromnych nakładów pracy legislatorów, a tylko odrobiny woli.
Jak bardzo poprawiłoby to nastroje wśród przedsiębiorców? Wystarczy ich o to zapytać…
